A BUSCA PELO MENOR PREÇO NAS COMPRAS PÚBLICAS É REALMENTE VANTAJOSA NO LONGO PRAZO?

Por Rafael Mota

Especialista em Administração Pública

Master em Business Intelligence and Analytics

Certificado em Liderança, Governança, Riscos e Controle

Segundo dados extraídos do Painel de Compras do Governo Federal, no ano de 2021 foram homologados 154 bilhões de reais em compras públicas no Brasil. Deste montante, 134 bilhões de reais (87%) foram contratados via Pregão Eletrônico e dispensa de licitação, ou seja, o critério de escolha foi unicamente o menor preço. Por mais que exista uma tendência cada vez mais forte pela busca do melhor preço, na qual já se faz presente até mesmo a análise do ciclo de vida produto, ainda assim o foco continua sendo a obtenção da maior economia financeira possível.

Praticamente toda a legislação de compras no Brasil está embasada em dois pilares básicos: redução da corrupção e controle de preços. Penso que nem poderia ser diferente, dado que praticamente todos os dias somos bombardeados com notícias de desvio de recursos públicos, superfaturamento em licitações, e por aí vai. Isso amedronta qualquer um, inclusive o legislador.

Conforme a necessidade de agilidade nas contratações foi se tornando mais premente, avançamos em direção ao Pregão, que de fato trouxe enormes ganhos para a sociedade. Porém, a facilidade gerada pela nova modalidade nos fez caminhar no sentido de que praticamente tudo é bem ou serviço comum e que, por isso, devia ser licitado via Pregão. Destarte, o menor preço acabou ganhando ainda mais força.

O art. 45 da Lei 8.666/93 traz a seguinte definição para licitação de menor preço:

I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço; 

Destaquei o trecho “seleção da proposta mais vantajosa” propositalmente. Esse é um conceito que carrega consigo certa dose de subjetividade, em oposição ao termo “menor preço”, que me parece ser bem objetivo e admitir uma única interpretação. Na prática, vence aquele cuja proposta seja a de menor valor.

Já a nova Lei de Licitações e Contratos, Lei 14.133/2021, traz ambos os conceitos de forma apartada. Na prática, a vantajosidade está ligada às escolhas que são feitas durante o planejamento da contratação, como avaliação do ciclo de vida do produto, a formação de lotes ou contratação individualizada, a avaliação de locação versus aquisição, e assim por diante. O menor preço é simplesmente o menor valor ofertado para o objeto, dentro das especificações constantes do Termo de Referência.

Ocorre que a vantajosidade deve ser avaliada de forma ampla, considerando toda a cadeia de suprimentos, e não apenas pela ótica do ente contratante. Nossa legislação de compras e jurisprudência consolidada são construídas no sentido que deve-se sempre buscar o menor preço, sendo até mesmo obrigatória a negociação entre Pregoeiro e licitante, independente do valor ofertado na fase de lances. Vejamos o que consta do art. 38 do Decreto 10.024/2020, que regulamenta o pregão eletrônico:

Art. 38. Encerrada a etapa de envio de lances da sessão pública, o pregoeiro deverá encaminhar, pelo sistema eletrônico, contraproposta ao licitante que tenha apresentado o melhor preço, para que seja obtida melhor proposta, vedada a negociação em condições diferentes das previstas no edital. 

O texto é taxativo no sentido da obrigatoriedade da apresentação de contraproposta. Aqui me parece que o legislador partiu da premissa de que todo preço é negociável, o que certamente não é verdade. Em tese, a Administração deveria possuir condições de julgar a pertinência ou não do processo de negociação, a depender de quão acirrada tenha sido a disputa e de qual o desconto ofertado após a fase de lances.

Outro ponto que chama a atenção é a definição do valor estimado da licitação. A regra é que sejam coletados preços de contratações anteriores realizadas pela Administração Pública, em execução ou concluídas até 1 ano antes. Quando os preços forem coletados junto ao mercado fornecedor, deve haver justificativa por parte de quem efetuou a pesquisa. A Instrução Normativa SEDGG nº 73/2020 traz a obrigação de análise crítica sobre os preços coletados, mas infelizmente tal conduta não se resolve com uma obrigação, visto que, não raro, o agente responsável pela condução da pesquisa pouco entende sobre o objeto licitado e menos ainda sobre o mercado fornecedor.

O valor estimado que leve em consideração os preços contratados nas últimas licitações acaba ancorando as expectativas da Administração em um patamar bastante arriscado, visto que o preço base já vem de disputa em licitações anteriores. Tal situação atrai fornecedores inexperientes e por vezes, os mal-intencionados. Estes, partem da premissa de que, se o preço é tão baixo, podem eles também oferecer produtos ou serviços de baixa qualidade. É comum nos depararmos com fornecedores que não cumprem o objeto por simples falta de conhecimento do nível de exigência da Administração. Tal situação gera enormes prejuízos aos órgãos públicos e aos licitantes, visto que fornecedores ruins podem acabar sendo punidos e até mesmo fechando as portas, e os bons não conseguem competir justamente porque possuem melhor padrão de qualidade. Todos saem perdendo.

Me parece que, ao longo dos anos, nos apoiamos na crença de que devemos obter o menor preço possível dos licitantes, quando na verdade deveríamos buscar retirar custos da cadeia de suprimentos, que resumidamente envolve: o fornecimento de matéria-prima aos fabricantes, o transporte até os armazéns, o transporte até às fábricas, o processo de fabricação, logística de distribuição aos pequenos vendedores e aos clientes finais. Apertar os fornecedores cada vez mais pode ser tentador, do ponto de vista financeiro de curto prazo, mas no longo prazo pode se mostrar um grande equívoco.

Na medida em que o Poder Público é o maior consumidor, não pode o processo de compras fechar os olhos para o que acontece na cadeia logística. O objetivo não deve ser reduzir o lucro do fornecedor, mas sim obter o melhor preço possível ao mesmo tempo em que todos os demais partícipes se fortalecem. Esta solução, no longo prazo, gera uma relação de confiança que se traduz em menores custos e maior qualidade.

Neste sentido, penso que o Poder Público deva dar um passo adiante na forma de pensar as compras públicas, dando ênfase às compras centralizadas e, ao mesmo tempo, estabelecendo uma relação de parceria com entidades de fomento à produção, de modo a possibilitar o fortalecimento da cadeia produtiva e, como consequência, a obtenção de maior economia e o aumento da qualidade dos produtos ofertados. Tal solução está diretamente associada à sustentabilidade do sistema e pode se mostrar vantajosa para todos, não apenas para a Administração.